La inversión en obra pública en las provincias muestra un fuerte incremento. Analizando la evolución de los últimos 25 años, se observa que alcanzó sus máximos en 1983 y 1987, con una participación del 23% sobre el gasto primario consolidado, y un piso en el 2002, con el 5% del total erogado (ver infograma).
Para este año se prevé una inversión en infraestructura del orden de los 14.500 millones de pesos, cifra que representa el 14% del gasto primario de las administraciones provinciales.
A diferencia de lo observado en períodos anteriores, cuando los estados subnacionales financiaban prácticamente la totalidad de las obras públicas, desde el 2003 se empieza a advertir un fuerte crecimiento en el componente nacional de la inversión provincial, manteniéndose una tendencia alcista hasta la actualidad.
Desde el gobierno nacional aseguran que este esquema permite distribuir los excedentes fiscales nacionales entre las provincias, en cumplimiento del compromiso de ejercitar un real federalismo. Sin embargo esta posición no es sostenible, desde el momento en que esos fondos se distribuyen de una forma totalmente arbitraria, en la que los valores políticos priman sobre las necesidades reales de los estados del interior (ver recuadro).
Durante el período 2003/2006, el gobierno nacional financió el 20% de las obras de infraestructura ejecutadas en las provincias, en tanto que durante los períodos anteriores el promedio osciló en torno del 5%. Así lo detalla un reciente informe realizado por la consultora Economía & Regiones (E&R), en el que se destaca que para el 2007 se proyecta que la Nación financie cerca del 25% de las obras públicas provinciales, un porcentaje sólo superado en el 2006, cuando el financiamiento nacional ascendió al 28,5% de la ejecución. De esta manera, la administración Kirchner transferiría a las provincias este año más de 3.500 millones de pesos, un 16% más que lo registrado un año atrás.
El estudio resalta en uno de sus capítulos que, a nivel regional, se observan fuertes variaciones en el financiamiento nacional a lo largo del período. En este sentido, la región Cuyo, que durante el período 1983/1987 fue la zona más beneficiada por las transferencias nacionales (8,9% del total ejecutado), en la actualidad –si bien recibe una proporción superior (10,7%)– es la que  menos financiamiento recibe por parte de la administración central (ver infograma).
Eliminando las transferencias discrecionales del gobierno nacional, se observa que la ejecución de obras públicas a cargo de las provincias durante el período pos-devaluatorio es, en términos de erogaciones primarias, sólo 0,6 puntos porcentuales superior a lo ejecutado durante el período 1993/1999.
A su vez, resalta el estudio, el crecimiento en relación con el período de la crisis es de sólo 3 puntos porcentuales, en tanto que computando las transferencias nacionales esa cifra asciende a 5,2 puntos.
De lo dicho se deduce que en el último quinquenio el gasto provincial en obra pública financiado únicamente por los tesoros provinciales, con recursos propios o a través de endeudamiento, no ha variado prácticamente en relación con el período de convertibilidad, siendo entonces su incremento explicado exclusivamente por las mayores transferencias de capitales desde Nación.

VARIABLE DE AJUSTE

El progresivo avance de las erogaciones de personal en las cuentas provinciales, que este año representarían el 47,5% del gasto primario, y el hecho de que el gasto salarial es más inflexible a la baja convertirían a la inversión en obra pública –como históricamente pasó– en la variable de ajuste del modelo. En otras palabras: ante la necesidad de realizar un ajuste fiscal (sin recurrir al endeudamiento o el desahorro), lo más probable de concretar sería un recorte de las erogaciones destinadas a infraestructura.
Contemplando el comportamiento histórico de los gobiernos provinciales y proyectándose para el ejercicio 2007 un déficit financiero superior a los 3.000 millones de pesos para el consolidado de provincias, sería previsible un fuerte ajuste a la baja de las erogaciones de capital.
No obstante, confía E&R, se distinguen dos factores, uno de ellos de carácter coyuntural y el otro con tendencia estructural, que evitarían una brusca caída en los niveles de inversión durante el año, postergando el ajuste –como mínimo– para el ejercicio 2008.
• Por un lado, el escenario electoral en 22 de las 24 jurisdicciones subnacionales influiría en que el gasto en obras públicas (especialmente aquellas de carácter social, como la construcción de viviendas) no se redujera durante el presente ejercicio.
• El financiamiento nacional de buena parte del gasto total en obras públicas que ejecutan las provincias es el otro factor que demoraría el ajuste de los niveles de inversión.
De esta manera, a diferencia de años anteriores, en el 2007 las provincias descartarían la utilización de la obra pública como variable de ajuste de las cuentas fiscales.
No obstante, dada la magnitud del déficit previsto para el 2007, las administraciones subnacionales deberían encontrar fuentes alternativas de financiamiento, entre las cuales se destaca la emisión voluntaria de deuda, dadas las buenas condiciones del contexto nacional e internacional para hacerlo.
En el gráfico “Evolución de la capacidad... provincial” se observa cómo las provincias han ajustado, tanto al alza como a la baja, la ejecución de obras públicas en función de las necesidades o las disponibilidades fiscales.
De esta manera, durante el período 1986/1992 existió un deterioro del resultado fiscal consolidado, ante lo cual el ratio obra pública/gasto primario pasó del 23 al 9%, dando cuenta de un descenso sostenido hasta que el resultado del sector público provincial pudo acercarse al equilibrio en 1992. Este comportamiento se repite en el período 1997-2002, pasando el ratio del 11 al 5%. Si bien esta caída fue sensiblemente inferior en términos porcentuales, se partió de niveles absolutos inferiores.
Por su parte, durante el período 2002/2006, en el cual la situación fiscal de las provincias se presentó más holgada, se observó un crecimiento en la participación de la obra pública en el total de erogaciones primarias, pasando del 8 al 13%.
En consecuencia, el deterioro observado en las finanzas provinciales limitará la expansión de la inversión real directa durante los próximos períodos.
Las provincias destinarán menos recursos a la ejecución de obras públicas, especulando que los fondos nacionales permitirán contener parte de esta situación. De todas maneras, este escenario se daría si y sólo si el Estado nacional contara con capacidad de financiamiento, lo que al menos en el corto plazo parece estar asegurado. Sin embargo, finaliza E&R, la caída tendencial en el superávit nacional coloca una luz amarilla de cara al futuro.
(J. L.)

Manejo discrecional

El presupuesto nacional prevé para todo el 2007 inversiones en obras de infraestructura para el interior del país por 3.580 millones de pesos.
De esta cifra están previstos 2.200 millones para la provincia de Santa Cruz y 280 para Neuquén.
¿A qué se deben estas significativas diferencias? Todo es una cuestión de poder, de dar cuenta de quién es el que manda en la “estancia argentina”. Quienes apoyan la causa política oficial reciben partidas abundantes de dinero para poner en marcha las obras que se necesitan. En tanto, aquellos que se oponen al sistema sufren el rigor del poder. Esa es una de las explicaciones de por qué sí hay fondos para Santa Cruz y no los hay para Neuquén.
El superávit fiscal que presentan las cuentas nacionales es equivalente al valor generado por las retenciones a las exportaciones y el impuesto a las transferencias bancarias. El 90% de estos recursos provenientes de las provincias no es coparticipable. El gobierno nacional aduce, sin embargo, que esos fondos retornan al interior del país a través de la obra pública.
Al no existir una ley que establezca un reparto racional de estos excedentes, todo queda librado al manejo discrecional del presidente de turno, un mecanismo perverso que termina dañando la base del sistema democrático argentino.