Y los gobernadores no reaccionan.

Por temor, falta de caja para hacer frente a sus compromisos presupuestarios o carencia de convicciones, las provincias terminan aceptando las reglas de juego que impone la Nación. Los gobernadores en este escenario son simples "gerentes" que se dedican a administrar como pueden lo que termina enviando el poder central.

En una reciente exposición, el analista Rogelio Frigerio (n) destacó cómo las provincias en los últimos años fueron relegando recursos que por ley les correspondían y, a su vez, asumieron responsabilidades que insumen mayores gastos en sus presupuestos.

Las provincias son básicamente responsables de la mitad del gasto público existente y la Nación, de la otra mitad. Por el lado de los recursos, en el año ´91 los estados del interior participaban del 46% de la torta de los ingresos federales y hoy esa relación apenas supera el 30%. Como contrapartida, pasaron de sostener el 38% de las erogaciones totales del país a soportar, hoy, el 49% de esos gastos.

Esto es lo que explica el problema estructural que presentan las provincias y que, en caso de no reasignar nuevamente responsabilidades y recursos, el escenario se complicará aún más.

El actual esquema profundiza la dependencia política de los gobiernos provinciales con respecto al poder central. Explica también que el tema es complicado de resolver, porque la mecánica para modificar las transferencias de recursos y de responsabilidades se hizo al revés: primero se ejecutó la transferencia y luego se analizaron los recursos que se necesitaban para sostener ese nuevo esquema. Aquí también sobraron las promesas del Ejecutivo. El dinero que se había comprometido para las provincias al tomar éstas nuevas responsabilidades nunca llegó. Todas esas modificaciones se hicieron por una cuestión fiscalista, no por una razón de eficiencia o para mejorar los servicios.

Las exacciones

Dentro del laberinto que hoy representa la CFI, un estudio de Fundación Mediterránea resume tres puntos que son los que más afectan los potenciales recursos de las provincias en materia de coparticipación: la seguridad social, los ATN y los desvíos hacia la AFIP.

- El Sistema Nacional de Seguridad Social (SNSS) se financia con fondos públicos aportados en su mayoría por impuestos coparticipables. Las modificaciones legales fueron numerosas, pero sin duda las más importantes fueron las que retocaron recursos provenientes de la recaudación de IVA y Ganancias. Por ley, a principios de los ´90 se dispuso que el 11% del IVA quedara afectado al régimen nacional de seguridad social. En el 2008 esto significó un sacrificio de 4.148 millones de pesos por parte de las provincias. Por un decreto de 1992, se afectó el 20% del Impuesto a las Ganancias. Por esta vía, las provincias resignaron el año pasado 5.832 millones de pesos. Ese mismo año se autorizó al gobierno nacional a detraer el 15% de la masa de impuestos coparticipables: una nueva apropiación de 9.600 millones de pesos que deberían haber llegado el año pasado a las arcas provinciales. Por estos tres cambios, el total de recursos dejados de percibir por las provincias durante el 2008 ascendió a 26.400 millones de pesos.

- El régimen de coparticipación vigente establece la constitución de un fondo para atender ciertas situaciones de crisis financiera a nivel provincial: los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). En los últimos años, un muy bajo porcentaje de estos fondos fue derivado a las provincias. En el 2008 se distribuyó sólo el 6,6%. Cerca de 7.000 millones de pesos hoy están en manos del gobierno central, cuando esa cifra debería estar disponible en las arcas de las provincias.

- El decreto nacional 1.399/2001 dispuso que a partir del 2002 la AFIP se financiara con un porcentaje de la recaudación neta total de los gravámenes y de los recursos aduaneros. El porcentaje inicial es del 1,9% de los recursos tributarios. El fuerte crecimiento de la recaudación en los últimos años ha hecho que la AFIP presentara resultados superavitarios en sus balances. Al aumentar la recaudación, mayor es el aporte que deben hacer las provincias a este organismo. Millones dejaron de ingresar a cuentas provinciales por este decreto.

La soja de la discordia

En lo que los analistas políticos han considerado como una jugada impecable, el gobierno nacional anunció el fin de semana pasado que el 30% de los recursos originados en las retenciones al complejo oleaginoso se destinaría a las provincias. Esto generó dos reacciones inmediatas: divisiones en la oposición y fractura del acuerdo gobernadores-campo.

Según distintas estimaciones, en función de las proyecciones para la cosecha 2009/2010, los montos redistribuidos hacia las provincias totalizarán unos 4.400 millones de pesos este año.

La mayor parte de los gobernadores adhirió al decreto de coparticipación de los fondos de la soja, inclusive aquellos que criticaron duramente las retenciones a las exportaciones por el daño que estaban haciendo en sus provincias o por la convicción de que éste es un impuesto que destruye la producción. Mandatarios como Hermes Binner y Mauricio Macri -grandes críticos de las retenciones- terminaron sucumbiendo a sus principios por unas pocas migajas que les ofreció el poder central. Lamentable.

Pero dejando de lado esta apreciación política, la nueva jugada de la administración K es muy peligrosa para las provincias. La mayor parte de los recursos que llegarán al interior vía "complejo sojero" será utilizada para gastos corrientes independientemente de los anuncios de CFK, ya que las cuentas provinciales se encuentran en un estado precario. Incorporar en el presupuesto un recurso que debe ser considerado de capital para utilizarlo sobre una partida de gastos corrientes es un acto de irresponsabilidad. Las retenciones a las exportaciones no serán permanentes y el gasto corriente es inflexible a la baja.

Ningún presupuesto provincial es viable cuando depende de las dádivas que recibe para mantener su superávit. En algún momento ese precario equilibrio se romperá y los ajustes serán, sin duda, dolorosos.

No es algo nuevo que el gobierno central pisotee los derechos de las provincias. Lo novedoso es la insensibilidad a la que llegó la actual administración central en su relación con el interior.

No contar con una justa ley de coparticipación federal de impuestos (CFI) en la Argentina marca, ni más ni menos, la falta de institucionalidad que viene sufriendo el país desde hace años. Un cáncer que carcome los cimientos básicos de una democracia en desarrollo.

Con un discurso firme, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner no deja de mencionar en cada uno de sus actos proselitistas las obras que proyecta para las provincias. En tierra del interior que pisa, sus promesas cambian el pesimismo que arrastra la sociedad. Pero el tiempo termina por dar una cachetada a esos sueños ya que muy pocas de esas promesas se convierten en realidad. La actual y debilitada ley de CFI que intenta regir la relación Nación-provincias nació allá por 1988 (Nº 23.548), con carácter transitorio. Hasta la fecha sufrió innumerables reformas, muchas de las cuales nada tienen que ver con el espíritu inicial de su mandato.

Por estas modificaciones, el gobierno central resignó recursos a distribuir a las provincias por algo más 29.000 millones de pesos sólo en el 2008. La cifra representa cerca del 45% de las transferencias automáticas que Nación envió el año pasado a los gobernadores.

Por otro lado, un artículo de dicha ley establece que de los recursos que ingresan a las arcas nacionales las provincias deben recibir un piso del 34%. Esto se determinó en su momento para que el gobierno nacional no terminara por asfixiar económicamente a los gobernadores, pero este artículo está lejos de cumplirse. Desde el 2001 hasta la fecha, alrededor de 12.000 millones de pesos no fueron transferidos a las provincias por el incumplimiento del piso del 34% establecido en la ley.

Es decir, por donde se la mire, la exacción que está realizando la Nación respecto de los recursos que les corresponden a las provincias es, como mínimo, violenta.

Insólita bicicleta financiera

Todos los cambios introducidos en la ley de CFI determinaron una transferencia de recursos desde las provincias hacia organismos y dependencias del Estado, los que, con sus excedentes, terminaron financiando la caja del fisco nacional.

Teniendo en cuenta sólo los tres puntos de análisis de la nota central -es decir, el SNSS, ATN y AFIP- las provincias sostienen un sistema de crédito intraestatal a tasa cero cuyo beneficiario directo es el gobierno nacional.

Veamos en qué consiste este perverso mecanismo de financiación.

• Con la desaparición del subsistema privado de jubilaciones y pensiones, y al contar ahora el sistema público con un abultado superávit, el SNSS tomó al año pasado letras del Tesoro Nacional por $ 6.350 millones para financiar las necesidades de caja del Ejecutivo.

• A fines del 2008, el Ministerio de Economía de la Nación dispuso la emisión de un pagaré del gobierno central a favor del Tesoro Nacional a ser suscripto por el Ministerio del Interior por unos $ 7.000 millones, con tasa de interés igual a cero. El monto involucrado es de los ATN no distribuidos en los últimos años.

• El año pasado el stock de letras en poder de la AFIP era de $ 1.600 millones. Considerando las cifras del 2008, los gobernadores resignaron $ 740 millones para financiar a la AFIP, es decir, el 43,4% del financiamiento total del organismo.

Todo esto significa que las provincias financiaron al cierre del 2008 con algo más de 13.700 millones de pesos (por fondos que nunca llegaron al interior) la caja del gobierno nacional a tasa real negativa (descontada la inflación), en momentos en que la Nación, a través del PAF, financia deuda de las provincias.

Conclusión: las provincias le prestan a la Nación a tasa cero y ese mismo dinero les es devuelto como créditos a los gobernadores a tasas del 6 al 8% anual. Un negocio redondo para los K.