| | Todas las estadísticas muestran que los números de las provincias tienden a deteriorarse progresivamente. Muy pocas serán las administraciones del interior que este año cierren sus presupuestos con márgenes de superávit como los conseguidos durante el 2005.
Sin embargo, algo totalmente distinto con los números que presenta la Nación.
Un reciente informe de la consultora Economía y Regiones (E&R) detalla en este sentido que la situación fiscal de la cuentas provinciales observada desde la devaluación, con niveles de ahorro primario record, comenzó a modificarse a partir del primer trimestre de 2005. A inicios de 2006 se confirmó que la erosión del superávit primario responde a una tendencia más que a una situación coyuntural.
Por su parte, en el mismo período, el gobierno nacional ha logrado aumentar levemente el ahorro primario (ver infograma “Resultado provincial... fiscal” y “Comparativo”).
Esta disparidad en el comportamiento fiscal entre la Nación y las provincias se viene profundizando en lo que va del 2006 y la tendencia es que esta diferencia se acentúe en el futuro. Se cristaliza entonces la convivencia de un sector que incrementa su ahorro primario (sector público nacional) con otro que lo reduce en forma sistemática, con tendencia a ser deficitario (sector público provincial).
Los datos consignados en el estudio elaborado por E&R demuestran que esta paradoja no se explica por una desigual calidad de gestión en los distintos niveles de gobierno, sino que se concibe a partir de las diferencias que tienen uno y otro respecto a la potestad de recursos tributarios y las responsabilidades de gasto.
Por un lado, la particular coyuntura fiscal que atraviesa el sector público nacional está sustentada, desde el punto de vista de los recursos, en la existencia de dos impuestos que no estaban presentes en el pasado, como son las retenciones a las exportaciones (no se coparticipan) y el impuesto sobre las transacciones financieras. De hecho, en 2005, ambos impuestos explicaron el 18% de la recaudación nacional y sumaron aproximadamente $ 21.800 millones, contra un superávit primario que alcanzó $ 19.600 millones.
Contrariamente, la estructura tributaria del consolidado de provincias no se ha modificado respecto del período previo a la devaluación. Al no crearse ningún impuesto subnacional nuevo (sólo se coparticipa el 14% del impuesto al cheque), las transferencias nacionales continúan siendo la principal fuente de ingresos de las provincias.
Por lo tanto, el principal factor que generó el superávit provincial en los años 2003 y 2004 se basó principalmente en la contención (no actualización) del gasto en personal, en un contexto en el cual los ingresos, fuertemente ligados al nivel de actividad económica y a la inflación, exhibían un notable crecimiento.
En tanto, cuando en 2005 se inicia el inevitable proceso de recomposición salarial, comienza a mermar buena parte del superávit provincial. Dicha recomposición salarial no afectó la evolución del ahorro primario del gobierno nacional. Ello se debe a que los salarios del sector público provincial representan aproximadamen- te un 45% del gasto primario, mientras que a nivel nacional explican menos del 10%.
Es así que entre el 2004 y el 2006, el gasto en personal del gobierno nacional se expandió un 57%, mientras que el superávit primario aumentó un 27%. Contrariamente, en el consolidado provincial el aumento del 70% del gasto en personal generó una reducción del 76% del superávit primario.
Queda demostrado, de esta forma, que las provincias sólo podrán mantener equilibrados sus presupuestos en tanto y en cuanto la tasa de crecimiento de los recursos sea muy superior a la de expansión del gasto salarial.
La realidad muestra que esta dinámica (recursos creciendo a tasas superiores al gasto) es difícil mantenerla en el tiempo, dado que en un contexto inflacionario como el actual, resulta insostenible la no actualización del salario real ante reclamos salariales que se intensifican día a día. SALARIOS RETRASADOS Para evaluar en qué magnitud el gasto salarial incide sobre el resultado primario de la Nación y las provincias, puede realizarse un ejercicio que mida cuál hubiese sido el resultado primario si el gasto salarial por agente no hubiese perdido poder de compra luego de la devaluación, es decir desde el 2002 hasta la actualidad.
El trabajo de E&R toma como referencia el poder de compra vigente en el año 1999 y se actualiza el gasto salarial por agente según el Indice de Precios al Consumidor (IPC). En el caso del gobierno nacional, los números muestran cierta estabilidad. La situación es radicalmente distinta en las provincias (ver infogramas “Variación... provincias” y “Variación... nacional”).
De lo anterior se desprende que la contención del gasto salarial fue determinante para generar superávit primario en el consolidado provincial, mientras que no ocurrió lo mismo a nivel del gobierno nacional.
De no haberse producido licuación del poder de compra de los salarios, el consolidado provincial hubiese acumulado entre el 2002 y el 2005, un déficit primario de $ 3.525 millones, en lugar del superávit de $ 13.613 millones que efectivamente se generó.
Esta situación se contrapone con lo que habría ocurrido a nivel nacional, donde el ajuste salarial por la inflación del período hubiese generado el paso de un superávit primario acumulado de $ 47.970 millones a otro superávit primario de $ 41.950 millones.
En síntesis, mientras que en la Nación el costo fiscal de mantener el poder de compra de los salarios sería casi marginal, en las provincias es determinante.
De esta forma, se concluye que el superávit de las provincias fue principalmente generado en base al retraso en la actualización de los salarios.
En cuanto el proceso de recomposición salarial se puso en marcha, el ahorro primario comenzó a erosionarse aceleradamente. Por ello, se sostiene que la caída del superávit de las provincias se debe a un problema del modelo y no de gestión.
En este sentido, es importante resaltar que, en promedio, el 50% de la planta de personal de las provincias está compuesta por el personal docente, el cual brinda uno de los servicios sociales básicos y estratégicos para el desarrollo del país.
Del informe se desprende que existe una falla estructural en la asignación de recursos y responsabilidades de gasto: mientras las provincias sólo reciben el 29% de los recursos tributarios Nación-provincias, deben afrontar el 47,3% del gasto público primario consolidado. Es decir, las provincias no tienen la capacidad financiera de solventar en forma sustentable el gasto que les tocó afrontar luego de la federalización de la Educación y la Salud, proceso por el cual no sólo asumieron mayores responsabilidades de gasto, originalmente a cargo del gobierno nacional, sino que además resignaron recursos a favor de la Nación.
El modelo económico implementado desde la Nación necesita cambios. Los mismos sólo pueden llegar de la mano de una nueva Ley de Coparticipación que tenga en cuenta todos estos problemas mencionados.
Por ahora no hay voluntad política de la Nación para sentarse a conversar el tema. Otro retroceso institucional y tema recurrente de este gobierno. (J.L) Transferencias discrecionales Otro de los elementos que tiene a favor la estructura presupuestaria del gobierno nacional, destacados en el estudio de E&R, es la mayor flexibilidad que presentan sus erogaciones.
En efecto, una parte del gasto de la Nación está conformado por transferencias discrecionales de capital a provincias. Estas transferencias, desde enero 2004 a junio 2006, representaron el 74% del total de transferencias de capital giradas a las provincias.
La principal característica que tiene esta forma de transferencia de recursos es que las mismas puede recortarse sin justificación alguna, aun en períodos de crecimiento de los recursos.
Al tratarse de transferencias no automáticas, el gobierno nacional podría ajustar este conjunto de erogaciones en forma instantánea y de manera arbitraria, con el propósito de incrementar su ahorro. Pero desde la óptica fiscal, lo que ahorraría la Nación sería en detrimento de las provincias, dado que dichos recursos son destinados a financiar obras públicas a nivel regional. En otras palabras, las transferencias discrecionales le permitirían al gobierno nacional incrementar su superávit (en los momentos en que lo precisara) a costa de transferir menos recursos a las provincias. Si bien esta situación puede utilizarse en forma coyuntural (sólo se observa en febrero y abril de 2006), demuestra la mayor flexibilidad de las finanzas nacionales, frente a la estructura de las finanzas provinciales.
Por otra parte, este esquema no deja de ser tentador al Ejecutivo para condicionar el accionar de los gobiernos provinciales: “Si no apoyas esto... no te doy los fondos”, una práctica común de la administración Kirchner. |
