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En un contexto en el que el sector público nacional ostenta una cómoda situación en materia fiscal, habiéndose garantizado a esta altura del año prácticamente la totalidad de sus necesidades de financiamiento anuales, la situación fiscal de las provincias aparece en escena reavivando algunas discusiones y poniendo en jaque el cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal sancionada el 4 de agosto de 2004.
Dicha ley plasmó los esfuerzos del gobierno nacional por sanear las finanzas provinciales, transparentando su contabilidad y creando un programa de asistencia financiera de la Nación para atender las necesidades de crédito de las provincias que voluntariamente adhieran. La condición considerada necesaria para el logro de dicho saneamiento es el esfuerzo fiscal que muestren las provincias para financiar con recursos propios la totalidad de los intereses de su deuda pública así como una porción de las amortizaciones de capital, de modo que el endeudamiento provincial vaya reduciéndose en la medida en que logren un superávit en sus cuentas.
Para tal fin, se impone como regla que el incremento en los gastos corrientes primarios no supere al incremento en la actividad económica (PBI nominal) y que los servicios de deuda (por capital e intereses) no excedan el 15% de los ingresos corrientes netos de transferencias a municipios.
La evaluación del primer año de aplicación de este programa indica que el ratio de endeudamiento (servicios de la deuda/ingresos corrientes netos) para el consolidado provincial ronda el 11%, mientras que los gastos corrientes netos han subido un 29%. El desempeño fiscal así presentado luce “apropiado” pero, examinado detenidamente y en perspectiva, resulta preocupante.
En primer lugar, del análisis de cada uno de los consolidados provinciales en forma separada se desprenden situaciones ampliamente diferentes que tienen que ver básicamente con el dispar crecimiento de la actividad económica, las tasas de desempleo, estructuras tributaria, nivel de endeudamiento, etc. La disparidad existente entre las distintas provincias induce a reconsiderar o cuestionar el mencionado método que utiliza el gobierno nacional para medir el “esfuerzo fiscal” al que hace referencia la ley.
La dinámica del gasto primario y de los ingresos del consolidado de las 24 jurisdicciones nacionales está en línea con la registrada por el sector público nacional, es decir se observa un deterioro en el superávit primario explicado por un ritmo de suba de los gastos superior al exhibido por los ingresos, aunque esa tendencia se profundizó en las provincias. La principal causa del repunte observado en las erogaciones provinciales es el gasto en personal. El empleo público tiene un peso relativo mucho mayor en el interior del país, por lo que los gastos en salarios del sector público provincial explicaron prácticamente la mitad del incremento en su gasto primario consolidado mientras que las mayores remuneraciones pagadas por el gobierno central explicaron sólo el 10% de la suba de su gasto primario.
En algunas provincias, el incremento en esa partida significó casi dos tercios del aumento del gasto primario. Es el caso de Tierra del Fuego, Chubut, Río Negro, Santa Cruz, Tucumán, Santa Fe y Salta. Las causas de dicho desempeño en los gastos en remuneraciones es bien diferente: mientras que en algunas se debió al otorgamiento de aumentos de salarios nominales, en otras como Santa Fe y Tucumán, obedeció a los aumentos de planta.
Tomándose el número de empleados públicos por habitante de cada una de las provincias, al tope del ranking se ubicaron en 2005: Catamarca, Santa Cruz, La Rioja, Tierra del Fuego y Neuquén. En esas provincias, dicho cociente supera en más del 80% al del promedio de las 24 jurisdicciones. Sólo en el caso las patagónicas, ello encuentra justificativo en la lógica de la política económica, ya que el Estado se constituye en el gran empleador en zonas geográficas donde no hay demasiado espacio para el desarrollo de la actividad privada. La economía de la región patagónica es fuertemente dependiente de un muy limitado número de actividades.
Las provincias que mayor gasto medio en personal presentaron en 2005 fueron las patagónicas (Tierra del Fuego, Chubut, Santa Cruz y Neuquén, en ese orden), donde el costo de vida es mayor y los incentivos salariales justifican la permanencia en el empleo.
Otro ítem de relevancia es el gasto de capital. La obra pública se encuentra en segundo término explicando la suba interanual del gasto primario provincial, representando el 19% del incremento de 2005. Varias provincias han encarado importantes desarrollos de infraestructura y eso, además de ser imprescindible en ciertas regiones, es muy saludable para alcanzar el crecimiento sostenido. Del lado de los recursos, si bien la mayor participación en el incremento correspondió a los recursos de origen nacional (básicamente por coparticipación), la recaudación propia de las provincias explicó una porción significativa del mismo: 31%.
Así planteado, pareciera ser que el deterioro de las finanzas públicas observado en 2005 tenderá a persistir. La actividad económica buscará indefectiblemente tasas de crecimiento sostenibles en el tiempo, por lo que, moderándose levemente los niveles de inflación actuales, la recaudación tributaria tenderá a desacelerarse.
Los gastos en personal indudablemente mostrarán un recorrido ascendente. Los salarios del sector público muestran en promedio un retraso en su poder adquisitivo mayor aún a los del sector privado. El gobierno nacional ya anunció incrementos salariales del 10% a partir de junio y del 9% en agosto. Las presiones para que los gobiernos provinciales accedan a los aumentos irán in crescendo.
Del mismo modo y ante la necesidad de apuntalar la inversión, se continuará impulsando la construcción de obras públicas. Una estimación conservadora de los ingresos y gastos provinciales para 2006 arroja una suba de los recursos del 15% respecto de 2005, mientras que los gastos primarios se elevarían por lo menos un 18% en igual período.
Evidentemente, se avecinan los tiempos en los que mostrar holgura fiscal será una tarea muy difícil para las provincias. Próximos a las elecciones, el desafío para los gobiernos provinciales será mostrar seriedad, prudencia y eficiencia en la administración del gasto. La calidad de los nuevos gastos será crucial para incentivar nuevas inversiones.