Hoy se están debatiendo en la Legislatura provincial, en la instancia del tratamiento en comisiones, cuatro proyectos que giran en torno de la articulación de los municipios para actuar en acciones comunes. Dos de ellos están anclados en el concepto de asociatividad y dos, en el de microrregión. En todos los casos son receptores de la iniciativa que han producido los municipios del oeste del Alto Valle con sus pares vecinos de la provincia del Neuquén.
El proyecto de ley que nosotros presentamos (http://www.legisrn.gov.ar/despliego.php?campo=ORIGINAL&clave=30035&a=1$L76bl6bFLWg) busca asegurar el mejor marco legal para aquellos municipios que, en uso de sus autonomías, estén dispuestos a concretar la creación de microrregiones, entendiendo como tales los ámbitos institucionales que aúnen a varios municipios para potenciar las capacidades económicas, políticas, sociales y culturales de cada Estado miembro.
El proceso regionalizador, en consecuencia, es un paso de concertación entre los distintos sectores y fuerzas que interactúan dentro de una región con el propósito de impulsar un proyecto común que combine la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural y desarrollo sustentable con el fin de elevar la calidad de vida y el bienestar de cada familia y ciudadano que habita en ese territorio.
Esta propuesta genera ciertos resquemores en quienes consideran que una iniciativa como la que estamos propiciando puede implicar la pérdida de la autonomía local. Para ello es imprescindible flexibilizar los conceptos rígidos que se pudieran deslizar en este campo y garantizar que la ley que finalmente resulte opere en línea con las ideas más avanzadas que sobre esta temática han producido reconocidos especialistas.
Un concepto clave, por lo tanto, es el de flexibilidad. Es necesario que haya un amplio margen para la actuación de los actores locales pues no debemos perder de vista que el espacio regionalizador es, sobre todo, la expresión de una suma de voluntades y que sin voluntades comunes es imposible pensar en un proceso que nos permita un ordenamiento moderno del territorio.
El tratamiento dado por la doctrina argentina a la materia es reciente. Hacia el 2000 se publicó el libro "Derecho municipal, nuevas relaciones intermunicipales", (Marchiaro, E. J., Ediar, 2000) que a nivel jurídico fue el primero que trató la temática microrregional. Germán Bidart Campos incorporó en su tratado de Derecho Constitucional (9ª edición ampliada y actualizada, Ediar 1999-2000, tomo 1-A, pág. 670) la perspectiva de Marchiaro coincidiendo con la posición de que la materia supramunicipal requiere habilitación provincial.
En su reciente obra "Derecho municipal, autonomía y regionalización asociativa" (Ediar, 2006), Diego Giuliano también ha tratado el tema poniendo el énfasis, precisamente, en la importancia que tiene la "institucionalización de la microrregión".
Finalmente, Pedro Frías ha tomado el tópico microrregional como fundante del nuevo municipio y del nuevo federalismo ("La descentralización del poder en Italia y Argentina" en "La descentralización del poder en el Estado contemporáneo", Hernández, A. M. y otros, AADC, 1º ed. Bs. As. 2005, pág. 21).
Cómo crear las microrregiones
La microrregión puede existir por vía de interpretación del texto de la Constitución nacional, en la conjunción de los artículos 123 y 124, y de la carta magna provincial que, en su artículo 229 inciso 10, determina: "El municipio tiene las siguientes facultades y deberes: forma los organismos intermunicipales de coordinación y cooperación para la realización de obras y la prestación de servicios públicos comunes".
Sobre la base de todo lo expuesto, la microrregión debe comprenderse como una forma especial de descentralización siempre con el objeto de fomentar o fortalecer el desarrollo económico, político y social de los municipios, cuidando, tal cual indica el municipalista Antonio Hernández, de mantener un escrupuloso respeto por las autonomías municipales.
En consecuencia, desde una perspectiva jurídica, la microrregión podría crearse en función de tres tipos de relaciones de poder: la primera relación es de supraordenación -y corresponde al también llamado "regionalismo verticalista"-, donde ésta emerge del poder central; la segunda relación es de coordinación y en ella la microrregión halla su origen en la voluntad de los poderes municipales y del poder central y la tercera relación es de subordinación: la microrregión surge por iniciativa y facultad de los estados miembros.
En primer lugar hay que hacer una distinción entre asociación de municipios y microrregiones. La asociación de municipios es un concepto superado y doctrinalmente se lo critica como modelo intermunicipal, tal como lo señalan los autores López Nieto y Mallo en "Las entidades asociativas en el ámbito municipal", porque su estatus es inferior al de una microrregión. Una asociación surge siempre de un convenio de derecho privado para lograr un fin establecido, en tanto que una microrregión es una construcción a la que se le reconoce el carácter de sujeto de derecho para actuar como persona pública estatal. Éste el concepto clave del proyecto de ley que nosotros estamos alentando.
A tal fin es importante destacar los proyectos regionalizadores provinciales que existieron en nuestro país.
El gobierno de facto del teniente general Onganía (decretos 1907/67 y 7952/69) organizaba el país en ocho regiones. Menem, a través de Roberto Dromi, propuso una ley de regiones basada también en una propuesta vertical, luego desistida por ser, justamente, avasallante de las autonomías provinciales. Por el contrario, durante la tercera presidencia de Juan Domingo Perón se creó el Instituto Nacional de Planificación Económica, que fundó el proceso regionalizador en el consenso autonómico interprovincial a través de la suscripción de actas de concertación. En el mismo sentido, el Consejo para la Consolidación de la Democracia, creado durante la presidencia de Alfonsín, proponía la regionalización pero explicaba el fracaso de esta planificación en la forma imperativa con que se quisieron imponer estos procesos desde el gobierno central y avanzó más allá con la propuesta de un diseño regional sobre la base de la concertación de actores (dictamen preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia -1986- págs. 161 y ss.).
Estos antecedentes deben ser considerados por los legisladores al momento de fijar su posición sobre los proyectos en danza, pues resulta claro que un criterio y otro obedecen a distintas miradas ideológicas y no a meros criterios técnicos.
Es preciso subrayar también que lo microrregional no debilita ni mella la autonomía municipal sino que la fortalece. Es relevante demorarnos en la siguiente cita: "La autonomía es piedra angular del sistema municipal pero en nuestro tiempo no es ni suficiente ni universal. Si se la alcanza, pueden suceder dos cosas: o bien se la dogmatiza y se trasunta en aislacionismo y fundamentalismo inútil o bien se la proyecta institucionalmente, con las consecuencias de que el municipio se ´multiplique´ y la autonomía se supere, indefectiblemente, mutando hacia el asociativismo y la concepción regional" (Diego A. Giuliano, "Derecho municipal, autonomía y regionalización asociativa", Ediar, Buenos Aires, 2006). En esa misma línea de pensamiento, el doctor Frías señala: "La región no puede ser otro logro burocrático sino la superación del centralismo burocrático; la región no puede ser un nuevo pasatiempo para expertos y aficionados sino una vocación y una misión; la región no es la contrafigura de la provincia o de la nación sino el punto de concertación de las competencias y de conciliación de los intereses".
El debate que en este momento se está produciendo en la Legislatura debe concluir en una ley que abrogue para siempre los criterios de ordenamiento territorial geodésicos (como podemos apreciar en nuestra división por departamentos) o políticos (nuestra división en circuitos electorales) para avanzar hacia un ordenamiento más racional, desde los propios municipios y a partir sus propios intereses; en definitiva: de los únicos espacios reales y concretos.
Ya en sus últimos años de su vida, Perón solía decir que en sus viajes por avión jamás había logrado divisar un país o una provincia pero sí las ciudades. Y es desde las ciudades y los pueblos de nuestra provincia desde donde debemos repensar la forma de ordenar nuestro territorio para institucionalizar los distintos espacios que resulten como producto de la libre articulación de los gobiernos locales.
PEDRO PESATTI
Legislador de Río Negro
