El concepto de gobernanza refiere al sistema de reglas y procedimientos formales e informales que establecen las pautas de interacción y cooperación entre los actores relevantes de una comunidad. La gobernanza configura así un marco institucional en el cual esos actores implicados tienen que maniobrar, entendiendo por tales tanto a los poderes públicos como a los diversos agentes sociales y económicos existentes.

Para que la gobernanza tenga lugar, es preciso que las autoridades públicas sean activas a la hora de estimular la implicación y colaboración de la variedad de actores sociales, para que en un esfuerzo común sea posible definir y conseguir los objetivos de desarrollo que tenga la comunidad. Por lo tanto, se convierte en requisito institucional central fomentar la participación activa de los ciudadanos, dado que, sin perder de vista que la gobernanza tiene su base fundamental en la democracia y el respeto a las autoridades constituidas legítimamente, el gobierno debe ser un aliado de los que van a permanecer: la comunidad y sus diferentes actuantes.

En definitiva, la buena gobernanza persigue la consolidación de la democracia a través de la integración de la pluralidad social en los procesos deliberativos y decisorios, para que los electos puedan ejercer mejor sus responsabilidades. Queda entonces claro que gobernanza no es sólo gobierno público. Es el estado "real" del gobierno, con humanidad, inclusivo, abierto. En la actualidad, cada vez más se percibe -y experimenta- que las políticas gubernamentales en solitario son insostenibles. La gobernanza por lo tanto implica un cambio en el gobierno pero también en los gobernados, que deben asumir con madurez cívica y responsabilidad social el desafío de hacer posible la gobernanza.

Cuando nos enfocamos en la realidad de los destinos turísticos, vemos que en ellos la gobernanza es la coordinación (más que la subordinación) de los agentes públicos, privados y sociales en la conducción del desarrollo económico turístico. En tal sentido, uno de los retos de la gobernanza en el turismo es romper un patrón de participación marginal de la comunidad residente y sus instituciones en el desarrollo sectorial turístico.

Es así que la sostenibilidad social y cultural del turismo requiere que se respeten los valores y tradiciones de la comunidad receptora, al mismo tiempo de incorporar a dicha población como destinataria real de los beneficios derivados de la actividad, sea en carácter directo como partícipes de la prestación de servicios turísticos o provisión de insumos a los prestadores directos, sea como consecuencia de una mejora integral de la calidad de vida derivada de la protección del medio ambiente y del mejoramiento de las infraestructuras básicas (salud, comunicaciones, conectividad, servicios públicos).

Desde ese lugar, es obligación de la gobernanza modelar el desarrollo del sector y determinar su crecimiento. Modelar el desarrollo turístico no es decir "no", es decir "cómo" e implica básicamente entre otras cuestiones permitir a la comunidad que decida qué tipo de desarrollo se desea, estableciendo los límites del crecimiento, las formas de disponer en forma sustentable la utilización de sus recursos naturales y culturales para el consumo turístico y determinando la imagen urbana del destino.

En síntesis, estamos hablando de planificar el desarrollo turístico bajo un paradigma de sustentabilidad y en el marco de una excelencia en la gobernanza. Mediante una adecuada gobernanza, una puesta en práctica sistemática de los planes disponibles y una gestión eficaz y continuada del turismo, los beneficios de la actividad pueden optimizarse y los problemas quedar reducidos al mínimo. Cada comunidad deberá decidir entonces si desea capitalizar esos beneficios, paliando al máximo las externalidades negativas y aceptando los compromisos entre ventajas e inconvenientes que puedan derivarse del desarrollo turístico.

La gobernanza turística tiene asimismo que promover el desarrollo turístico respetando a quienes decidieron no participar de la actividad turística o incluso a quienes no la consienten. Para ello nada mejor que priorizar en la agenda de desarrollo del destino tanto a los turistas como a los residentes. Es necesario no dar a los turistas más privilegios que los que se dan a los residentes, pero al mismo tiempo es fundamental tener siempre en claro que el turista y sus necesidades son también un referente central de la gobernanza a nivel de destinos turísticos como medio para el logro de una sustentabilidad económica del mismo derivada de la actividad turística.

Para lograr lo antes expuesto la gobernanza necesita de ámbitos institucionales donde materializarse. Considerando que a nivel local las innovaciones institucionales parecen dispararse principalmente "desde abajo", resulta imperioso concertar esos espacios de diálogo y consenso genuinos en cada destino turístico. A partir de allí, cuando existen procesos endógenos de innovación enmarcados por esos espacios institucionales, éstos aportan capacidad para proveer a un sistema local de competitividad, resultando entonces legitimados por su origen "interno" y propio. De esa forma, no responderán a macro estrategias de mercado o intereses suprarregionales que desborden -a su conveniencia- la propia dinámica social del destino y podrán contribuir sustantivamente a su sustentabilidad socioeconómica.

Pero también resulta cierto que, por el contrario, algunas veces es posible observar que esos mismos destinos y sus instituciones presentan una irreflexiva "resistencia cívica" a las propuestas externas de innovación turística, lo cual en algunas oportunidades resulta contraproducente para el propio desarrollo del lugar. Es en esta forma que en numerosas ocasiones se ahuyentan inversores o desarrolladores que estarían en posición de jugar un papel positivo en la evolución del destino turístico, los que podrían participar constructivamente del sistema si existiera un marco institucional que permitiera amalgamar la identidad cultural del lugar con la propuesta de desarrollo de origen externo.

Esto último -conciliar identidad con desarrollo de inversiones- puede lograrse perfectamente dentro de los ámbitos de concertación público-privados sectoriales. Es en ellos que, contando con un marco estratégico o política conducente para la planificación y el desarrollo de los destinos turísticos, con metas económicas y sociales particulares claras y consensuadas, se obtiene una guía fundamental para la dirección, forma y estructura del desarrollo turístico del destino. Tal marco puede ayudar también a asegurar que el desarrollo del turismo promueva un destino competitivo y sostenible, al mismo tiempo que se satisfacen las aspiraciones de calidad de vida para los residentes de la comunidad.

Para esto es necesario que el destino adquiera primero una visión turística, visión que debería ser compartida por todos los partícipes del sistema, que es comprehensiva tanto de sus fortalezas como de sus debilidades, que permite entre otras cuestiones el desarrollo de una apropiada estrategia de marketing y la implementa exitosamente. Este destino podrá entonces ser más competitivo que aquel destino que nunca se ha preguntado cuál es el rol que el turismo debería jugar en su desarrollo económico y social o que utiliza sus recursos disponibles de manera poco efectiva como consecuencia de deficiencias de articulación en la comunicación intrasistema de sus actores socioeconómicos.

En función de esto último, resulta clave que las instituciones responsables de la política turística del destino supervisen y evalúen continuamente el grado en el cual se está alcanzando la visión en un nivel macro, buscando activamente corregir los desvíos que pudieran aparecer y manteniendo el foco estratégico de su desempeño alineado con esa visión compartida. Cuando esto no sucede y se produce un desenfoque en el funcionamiento de los mecanismos institucionales de participación y gestión turística del destino, éste acarrea una merma en la calidad de su gobernanza y, en consecuencia, una pérdida importante de competitividad turística.

Este desenfoque o pérdida de rumbo de las instituciones de gobernanza locales en relación a la visión del destino provoca una disrupción en la marcha de los sistemas de administración turística del lugar, ya sean públicos, privados o mixtos, con lo que la implementación de las políticas de desarrollo turístico local sufren interrupciones y discontinuidad. Esa discontinuidad, a su vez, soslaya e inhibe el funcionamiento de estos ámbitos como mecanismos de innovación turística en una especie de "espiral descendente" que provoca una directa pérdida de competitividad del destino.

Es por eso que el funcionamiento de las instituciones de gobernanza es fundamental a nivel de destinos turísticos. Ellos son verdaderos sistemas locales de innovación turística y por ende ámbitos centrales de cambio social y transformación de los sistemas más amplios de producción local, aumentando así la competitividad sectorial de un territorio con aptitud y vocación turística. Pero para ello es necesario consensuar un proyecto político- institucional común, de manera participativa y equitativa, a través de instituciones fuertes y representativas, para finalmente darle entidad a través de soportes jurídico normativos diseñados especialmente y aprobados socialmente (legitimados y no sólo legislados).

Para todo esto es vital que el desarrollo turístico se constituya en un proceso de aprendizaje colectivo, lo que implica un cambio en la perspectiva de los actores que lleve implícita una capacidad de trascender sin renunciar a los genuinos intereses sectoriales y corporativos, pero que anteponga y mantenga en perspectiva el interés social como condición necesaria para un desenvolvimiento armónico del desarrollo turístico y, en consecuencia, provea a su sustentabilidad sociocultural y económica.

El propósito del impulso y estímulo de estos ámbitos de interacción no es simplemente el de lograr "articular intereses" sino, además, el de colocar a los actores en una situación de horizontalidad que permita una participación real para el logro de las metas establecidas. En definitiva, alcanzar "una visión compartida para una acción compartida".

GERMÁN BAKKER (*)

Especial para "Río Negro"

(*) Licenciado en Turismo (UNC), magíster en Alta Gestión en Política y Estrategia de los Destinos Turísticos (UOC-UNWTO)