Se concibe el "gobierno unido" como aquella situación en la que el partido que controla el Ejecutivo tiene mayoría absoluta en el ámbito legislativo. Su contrario, el "gobierno dividido", responde a un esquema diferente, donde ese mismo partido no ha logrado sumar la mitad más uno de los asientos del parlamento o, en su defecto, a lo largo de un mandato fijo el titular del Ejecutivo ha perdido la confianza entre sus propios legisladores. Ocurre algo similar en situaciones donde el Congreso ha sido dividido en dos cámaras simétricas en cuanto a sus atribuciones si el partido o coalición que encabeza la administración carece del efectivo control de uno de esos recintos. El dominio de la Cámara de Representantes por parte de demócratas en Estados Unidos es un claro ejemplo de gobierno dividido. La convulsionada Bolivia de Evo Morales también es otro caso a mencionar, ya que el Senado está en manos de la oposición.
En nuestro país a partir de 1983 sólo dos presidentes gozaron de las ventajas de un gobierno unido: Carlos Menem y Néstor Kirchner. El primero, durante algo más de la mitad de su década presidencial. En cambio Kirchner logró cierta disciplina parlamentaria desde el primer día de gobierno, a pesar de no contar con una mayoría propia otorgándole un gobierno unido durante la totalidad de su único mandato. Raúl Alfonsín, habiendo logrado mayoría propia entre los diputados, nunca pudo reunir suficientes votos en el Senado, lugar donde los peronistas de las provincias conservaron históricamente un claro predominio. En 1987 perdió también el respaldo en Diputados, causal suficiente para que junto a la primera crisis hiperinflacionaria y el recambió asegurado en elecciones anticipadas diera lugar al ejercicio de la primera alternancia madura de nuestra joven democracia.
Con Fernando De la Rúa ocurrió algo similar, aunque lo cierto es que su gobierno dividido resultó el mayor de nuestra historia cuando a poco de andar estalló el propio bloque de diputados aliancista. Bajo aquel divorcio se dio paso paradójicamente a la presidencia más "imperial" y más efímera que hemos tenido por el abuso de la emergencia legislativa. Con las elecciones del 14 de octubre del 2001, el radical perdió su último aliento y se consolidó la realidad de un gobierno "superdividido" que duró apenas sesenta y seis días.
Frente a aquella experiencia negativa, parece que el complejo entretejido de alianzas y una ingeniería electoral informal, montados ambos por el matrimonio Kirchner, darán a la futura presidenta un cuadro legislativo favorable. Tan amplio que estará en condiciones de disfrutar de un gobierno "superunido", sólo comparable al que gozara Juan Domingo Perón en sus tres presidencias. Lejos quedaron el montado por el conservador Justo y el desarrollista Frondizi, que también disfrutaron de un cuadro político similar aunque no tan superlativo, logros que se dieron bajo el signo de un juego político restringido.
En el mundo de las provincias han predominado situaciones de gobiernos unidos. La mayor parte resultó de la consumación de una idea restringida sobre el concepto de "gobernabilidad", ya que se la entendía como la capacidad de decidir políticas públicas por parte del partido ocupante del Ejecutivo con escasa o nula colaboración de la parte opositora del parlamento. Cuando se presentaron gobiernos divididos, en general, fueron producto de una fractura del partido gobernante. Un liderazgo desgastado frente a otro emergente podía poner la situación al límite llevando a que en un corto tiempo se produjera una Legislatura dividida y con ello un gobierno también dividido.
Con la traumática salida en este año de Beder Herrera en La Rioja se puede ver este cambio. Esa división de partido o coalición gobernante podía poner en riesgo la continuidad del mismo gobierno. Por ejemplo, las provincias patagónicas han conocido tanto del primero como del segundo momento. De alguna manera la crisis entre la sociedad política de Jorge Colazo y Hugo Coccaro explica, en gran parte, el desembarco de la arista Fabiana Ríos a la gobernación en Tierra del Fuego. Más atrás en el tiempo, Chubut conoció también el cambio de mando con la salida del peronista Néstor Perl y el retorno del radicalismo en 1991. En cambio Santa Cruz logró resolver sus crisis sin que nunca el justicialismo perdiera el mando, todo ello a pesar del traumático reemplazo de Ricardo del Val en 1990, abriendo el camino a larga permanencia de Néstor Kirchner, y también con la sucesión de tres gobernadores peronistas durante el período 2003-2007, aún más, haciendo posible la desprolija nominación del último de ellos.
Una de las fórmulas más comunes para evitar un indeseable gobierno desunido es trabajar sobre la ingeniería electoral, fundamentalmente en la manera de traducir votos en bancas parlamentarias. Río Negro y Santa Cruz son dos de los mejores ejemplos con los que cuenta nuestro variopinto sistema electoral. Basta por caso mencionar lo sucedido durante el primer turno de Miguel Saiz, quien conformó un holgado gobierno unido de acuerdo a la composición favorable del parlamento provincial. Fue resultado del particular sistema electoral que asegura la doble represen- tación territorial y poblacional. En Santa Cruz, la sucesión de cambios en el sistema electoral siempre fue orientada al mismo objetivo. Aunque ciertamente no tuvo ese sesgo tan arbitrario como el rionegrino, en el que a pesar del flaco apoyo electoral obtenido por la UCR en el 2003 su carácter de primera minoría en varios circuitos electorales le otorgó un importante número de legisladores, suficientes para lograr una mayoría aplastante.
Y están aquellos otros casos en los que no se ha operado anticipadamente sobre el sistema electoral, en los que además oposición y oficialismo han quedado prácticamente empatados en número de legisladores. El recurso que queda entonces es operar sobre las reglas internas que hacen al funcionamiento del parlamento.
Ya que todo gobierno tiene "su" tiempo siempre esperable y hasta necesario para la legitimidad de origen, que quienes trastoquen esas reglas sean los integrantes del nuevo parlamento. A contramarcha de ese criterio parece ser el camino elegido por la "vieja" Legislatura neuquina, orientada a imponer su criterio a la "nueva" con la modificación del quórum para asegurar una mayoría propia que acompañe las demandas del gobernador entrante. Es además deseable que estos cambios eviten tensionar una democracia aun la más mayoritaria de todas que resulta de la suma del tiempo de los sucesivos y acotados gobiernos. Si la rama legislativa del nuevo gobierno no tiene las manos libres para construir sus propias reglas de juego, el tiempo político parece habersélas impuesto en un tiempo en retirada.
Los riesgos de semejante situación son mayores a los beneficios inmediatos, a excepción de que la mirada corta del gobernante esté puesta en contener la otra realidad del gobierno dividido, cuando los ámbitos municipales hubiesen caído en manos de fuerzas que no le son propias. Y en el caso neuquino así parece plantearse.
GABRIEL RAFART (*)
Especial para "Río Negro"
(*) Profesor de Derecho Político de la UNC.
