Hace unos días, se ha realizado un foro en la Organización Mundial de Comercio donde reconocidos especialistas examinaron si los acuerdos comerciales regionales constituyen un escalón o un obstáculo para un mejor funcionamiento del sistema multilateral. Esta no es una inquietud aislada, puesto que en la actualidad hay unos 250 acuerdos de integración reportados ante la Organización Mundial de Comercio (OMC). En este sentido, vale el interrogante: ¿cuál es la relación entre el multilateralismo y el regionalismo?

Esta relación puede ser analizada al menos desde tres ángulos distintos. Desde un punto de vista jurídico-institucional, el tema sería determinar en qué medida los acuerdos regionales respetan las prescripciones establecidas en la normativa multilateral; asociado a esta "compatibilidad" está el tema de los mecanismos institucionales con los que cuenta el sistema para asegurar que aquélla sea efectivamente respetada. Desde un punto de vista económico, se busca determinar el "costo" para los países y, por lo tanto, la medida en que los acuerdos comerciales conducen a la "creación" o "desviación" del comercio de los participantes, o si los mismos contribuyen a fortalecer el multilateralismo o a debilitarlo. Finalmente, desde el punto de vista de la economía política interesa determinar cuál es el papel que desempeñan los acuerdos regionales en la estrategia de inserción en la economía global y de vinculación con el régimen multilateral de cada uno de los principales países.

Antes de avanzar sobre estos puntos de vista conviene hacer breve referencia a dos cuestiones. Por un lado, los dos pilares sobre los que se basa el multilateralismo son la no discriminación entre terceros países (nación más favorecida) y entre productos nacionales y extranjeros una vez que éstos se internalizan (trato nacional); y la liberalización progresiva y prohibición de restricciones cuantitativas. Por otro lado, el regionalismo tiene el objetivo general de disminuir las barreras al comercio entre sus miembros, lo que implica una discriminación en el comercio con otros países que no son parte del acuerdo. Es decir, el regionalismo es una excepción relativa a la arquitectura del sistema multilateral ya que el "no multilateralismo" por definición genera excluidos frente al principio de liberalización progresiva.

Lo jurídico-institucional

A pesar de que la no discriminación en la aplicación de la política comercial de los Estados miembros es un principio fundamental de la OMC, tanto el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en inglés) como el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) hacen concesiones explícitas para los acuerdos de comercio preferencial entre un grupo de miembros. Para evitar la utilización abusiva de esta posibilidad, ambos acuerdos imponen condiciones que deben reunir para que sea permisible. Existen tres mecanismos jurídicos en la normativa multilateral que permiten hacer compatible la discriminación con el régimen del GATT. Ellos son: los waivers (o dispensas), el artículo XXIV del GATT y el V del GATS, y la cláusula de habilitación del GATT de 1979 donde los países en desarrollo están habilitados a tener un trato diferenciado respecto de los desarrollados.

Los waivers son excepciones cuya lógica es temporal y que consisten en "pedir permiso" y ser votado con tres cuartos de los votos. Ejemplos de este mecanismo son el Convenio de Lomé de la Unión Europea con las ex colonias de la ACP (Asia Caribe Pacífico). No obstante, las dispensas son cada vez más difíciles de conseguir.

El artículo XXIV del GATT permite violar el principio de no discriminación para establecer áreas de libre comercio (ALC) o uniones aduaneras (UA) y establece dos principios subyacentes para minimizar el desvío de comercio. Por un lado, en relación con el nivel de protección ex post postula: que en el caso de un ALC los impuestos y otras regulaciones no deben ser mayores después de su establecimiento, y que en el caso de una UA no deben ser "on the whole higher or more restrictive". Y por otro lado, la eliminación de las restricciones a sustancialmente todo el comercio.

Las tres condiciones clave del artículo XXIV se basan en que no aumente la protección, que liberalice sustancialmente todo el comercio y que tenga un plazo determinado para alcanzar el ALC o la UA. Tal como señalan algunos analistas, la experiencia de revisar las ALCs y las UAs en base al artículo XXIV no ha sido muy satisfactoria, en parte debido a la ambigüedad en el criterio y lenguaje del artículo que derivó en dificultades de interpretación y aplicación de estos tres principios. Entre ellas se vislumbran ¿cómo evaluar si las res

tricciones aumentan o no? y ¿cómo medir el comercio sustancial? En el Entendimiento Rueda Uruguay se acordó tomar el promedio ponderado, los aranceles cobrados, línea por línea, y una compensación cuando excede y se estableció que es necesario observar la dimensión cuantitativa y cualitativa, pero no aclara mucho más que eso. Con respecto al tema del plazo limitado, no indica qué tiempo, a pesar de que hay un consenso no escrito que "plazo limitado" significa 10 años y si es mayor debe justificarse.

Por otro lado, el artículo V del GATS es el equivalente del artículo XXIV del GATT para los servicios y permite discriminar si hay eliminación sustancial de barreras al comercio intra-regional sujeto a lista de excepciones específicas (supone una cobertura sectorial sustancial en el número de sectores, volumen de comercio y modos de abastecimiento; y la ausencia o eliminación de sustancialmente toda discriminación entre las partes -TN-); no se aumentan las barreras a terceros (no precisa cómo se evalúa).

Finalmente, la cláusula de habilitación es otro mecanismo que permite la compatibilidad entre multilateralismo y regionalismo; es un principio de trato especial y diferenciado que establece que los países en desarrollo tienen que tener un trato más favorable. Esta cláusula ha servido para legalizar los Sistemas Generalizados de Preferencias y los acuerdos entre países en desarrollo (por ejemplo la Asociación Latinoamericana de Integración).

Punto de vista económico

La centralidad del análisis económico de la discriminación se justifica sobre la base de que los "incentivos políticos" no son suficientes; por lo que para ser sostenible un acuerdo preferencial voluntario debe producir ganancias a sus miembros. De este modo, las motivaciones económicas que impulsan la adopción de acuerdos preferenciales se basan en la obtención de ganancias comerciales convencionales, la consolidación de reformas económicas domésticas, el aumento del poder de negociación internacional y el establecimiento del acceso a mercados protegidos por instrumentos no convencionales. Al mismo tiempo, los gobiernos afrontan costos de transacción e implementación, asociados a los distintos tipos de acuerdos de integración regional.

Desde un punto de vista económico, los efectos estáticos de creación o desvío de comercio son la variable fundamental para la evaluación de los costos y beneficios de los acuerdos de integración. Las ganancias comerciales convencionales de discriminar tienen efectos estáticos (eficiencia en la asignación de recursos) y dinámicos (aumento de la tasa de crecimiento). La "creación" de comercio implica el aumento por encima del nivel natural dentro del bloque. Mientras que la "desviación" implica el crecimiento del mismo, a expensas del ejercido con otros socios comerciales no miembros.

La formación de acuerdos de integración regional casi siempre aumenta el comercio entre los miembros, pero en lugar de una "creación" de comercio puede darse una "desviación" sustituyendo las importaciones intra bloque por importaciones de afuera del mismo. Esto ocurre cuando los bienes del socio, dado que no enfrentan más aranceles, tienen un margen competitivo sobre los bienes del exterior, que de otra forma serían más baratos. Asimismo, la desviación de comercio genera un costo para los socios que pagan más por sus importaciones, pero también puede serlo para los países excluidos del acuerdo que pierden exportaciones. En este sentido, la integración regional puede ir en detrimento de los no miembros, induciendo un cambio en el comercio con ellos. Algunos especialistas señalan que la evidencia sobre el balance entre la creación y el desvío de comercio en bloques comerciales es mixta. El análisis tradicional de la creación y desvío de comercio se basa en una visión del mundo en la que el comercio entre los países está dirigido por diferencias en la productividad y en la dotación de factores. Pero el comercio también puede aumentar debido a la diferenciación de productos y a economías de escala que reduzcan costos mientras la producción crece.

Para finalizar, los efectos estáticos sobre la liberación comercial son ambiguos, por lo que van a depender de cada caso en particular. Es decir, el impacto de la integración regional tanto en los Estados miembros como en los no miembros depende del tipo de acuerdo en cuestión (ALC, UA, MC) y el grado en que el comercio intra regional sea liberalizado.

Desde la economía política

Desde esta perspectiva se observa cómo las relaciones de poder y las instituciones multilaterales afectan a los procesos de integración económica regional. Las instituciones multilaterales tuvieron un papel "débil" frente a los procesos de integración económica regional; es decir, el régimen multilateral fue poco efectivo para disciplinar o supervisar la discriminación. Ejemplos de esta debilidad se observan en la ausencia de disciplinas con respecto a las reglas de origen preferenciales en la OMC, y en la falta de un requerimiento para que los acuerdos de integración estén abiertos a nuevos miembros que estén dispuestos a satisfacer sus obligaciones. La supervisión limitada puede observarse en la Secretaría de la OMC, que no tiene un mandato para monitorear los efectos comerciales de los acuerdos de integración regional.

Asimismo, la consistencia de la OMC no es suficiente para asegurar que los acuerdos de integración regional sean un complemento para el régimen multilateral de comercio. Esto puede apreciarse en la posibilidad de los países en desarrollo de optar por salirse de las disciplinas del GATT en los acuerdos de integración regional invocando la cláusula de habilitación y negociando acuerdos preferenciales de reducción de aranceles para un número limitado de productos.

Algunos analistas concuerdan en que los acuerdos de integración regional representan tanto un desafío como una oportunidad para el sistema multilateral de comercio. El desafío reside en perseguir multilateralmente aquello que los acuerdos de integración regional implementan internamente. Mientras que su oportunidad se basa en utilizarlos como laboratorios experimentales para la cooperación en cuestiones que aún no han sido dirigidas en el nivel multilateral.

No obstante, como se mencionó antes, el control de los acuerdos de integración regional bajo el auspicio de la OMC depende de la voluntad de los miembros de la Organización de invocar la compensación y el mecanismo de solución de controversias, y de asegurar que los acuerdos de integración regional sean abiertos y transparentes.

Para finalizar, en la década pasada se produjo una serie de cambios en los acuerdos de integración regional y su relación con el multilateralismo. Entre ellos se destacan: el movimiento de un "regionalismo cerrado" hacia un modelo más abierto; el reconocimiento de que la integración efectiva requiere más que la simple reducción de aranceles y cuotas; y el advenimiento de los bloques comerciales "Norte-Sur" donde países con alto nivel de ingreso y aquellos en desarrollo son socios iguales. En otras palabras, estos cambios (sumados al de actitud de Estados Unidos de una activa hostilidad a una postura entusiasta con respecto a los bloques comerciales) comenzaron a producir en la última década el tránsito hacia el uso complementario del multilateralismo y la discriminación.

Concluyendo, estos tres puntos de vista no parecen ser opuestos sino más bien complementarios. Desde lo jurídico-institucional se hace hincapié en los mecanismos de la normativa multilateral que permiten hacer compatible la discriminación con el régimen del GATT. Desde el económico, se destacan los efectos estáticos de creación o desvío de comercio para la evaluación de los costos y beneficios de los acuerdos de integración. Y desde el punto de vista de la economía política se resalta el papel de las instituciones multilaterales frente a los acuerdos de integración regional. Esta complementariedad se respalda, a su vez, en la cantidad de acuerdos de integración regional firmados y en aquellos en negociación entre los Estados miembros de la OMC.

MARIO FILADORO (*)

Especial para "Río Negro"

(*) Licenciado en Relaciones Internacionales Universidad San Andrés.